1. Le statut juridique de Sciences Po : la dualité FNSP / IEP de Paris

• la F.N.S.P., dépourvue de capital (hormis les immeubles et la bibliothèque qu'elle a reçus en dotation de l'Ecole libre des Sciences Politiques), est privée de l'indépendance financière qui caractérise habituellement les fondations d'utilité publique et se trouve presque totalement dépendante des subventions de l'Etat ;
• constituant un «grand établissement» au sens du décret du 10 mai 1985, l’I.E.P. de Paris, abrité par une structure de droit privé, ne possède ni patrimoine propre, ni budget ;
• la dualité des organes décisionnels de Sciences Po Paris (conseil d'administration de la fondation, conseil de direction de l’I.E.P.), même atténuée par le fait que certains administrateurs appartiennent aux deux instances, pose divers problèmes de coordination voire d'incompréhension, le conseil d'administration ayant, à plusieurs reprises (logiciel Banner, premiers cycles délocalisés, aménagement de l'école doctorale sur le boulevard Saint-Germain...), été mis devant la nécessité d'avaliser dans les budgets des mesures sur lesquelles il n'avait pas été préalablement invité à délibérer.

L'ambiguïté du dispositif permet en contrepartie à Sciences Po Paris de définir et de développer une politique de formation et de recherche novatrice et de qualité, largement soutenue financièrement par le ministère de l'Education nationale.

Informations complémentaires apportées par Sciences Po

a) La Cour souligne que le dispositif juridique original sur lequel repose l’action de l’institution singulière que constitue Sciences Po permet «de définir et de développer une politique de formation et de recherche novatrice et de qualité» et que cette politique est par ailleurs largement soutenue financièrement par le ministère chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche.

b) Le soutien financier continu et soutenu du ministère repose sur une analyse particulièrement fine menée par les directions de l’enseignement supérieur, de la recherche et de la programmation et du développement : chaque année, à l’automne, au moment où sont fixées les dotations annuelles, en crédits et en emplois, d’abord ; lors de la négociation de chaque contrat quadriennal (1992–1996 / 1997–2000 / 2001-2004/ 2003-2006 ), ensuite.

Comme la Cour a pu le constater en étudiant les projets d’établissement qui ont fondé la négociation des contrats quadriennaux aussi bien que les argumentaires rédigés au soutien des propositions d’augmentation des financements déterminés annuellement, les demandes de soutien financier sont organisées par projet et toujours replacées dans le cadre de la stratégie de développement de l’institution, que la Cour synthétise dans le propos liminaire de ses observations.

Chaque chef de demande est précisément explicité, chaque montant de financement demandé rigoureusement chiffré : les autorités de tutelle peuvent ainsi prendre leurs décisions en toute connaissance de cause. La confiance que les autorités de tutelle ont toujours accordée à Sciences Po tient largement à ce que l’utilisation de chaque somme allouée à la FNSP peut être aisément vérifiée et évaluée. Depuis 1995, aucun désaccord technique n’a existé avec les autorités de tutelle sur la nature et l’importance du soutien financier demandé. Cette situation s’est encore manifestée, d’une part, à l’automne 2002 à propos de la définition de la dotation globale de fonctionnement qui a été allouée à la FNSP en 2003 et, d’autre part, à l’occasion de la négociation du contrat 2003-2006 entre avril et novembre 2003.

c) Le dispositif juridique sur lequel reposent l’organisation et le fonctionnement de la FNSP et de l’IEP de Paris est qualifié par la Cour d’ambigu. Les autorités exécutives de la FNSP et de l’IEP de Paris ne sauraient partager cette observation, même si elles ne peuvent que se réjouir de ce que la Cour affirme dans le même mouvement que c’est la nature même de ce dispositif qui permet à l’Institution de mener une politique de formation et de recherche fondée sur la qualité et l’innovation. En effet, ce dispositif juridique résulte d’une volonté clairement exprimée par les pouvoirs publics de 1945 à 2002, et toujours confirmée dans le même sens.

On rappellera tout d’abord l’origine historique de ce dispositif. L’Ecole libre des sciences politiques a été fondée en 1872 par Emile Boutmy et un cercle d’intellectuels comme Taine et Renan. Il s’agissait, en pleine « crise allemande de la pensée française », de porter remède à l’un des maux figurant parmi les causes de la défaite française devant la Prusse : au-delà des seules raisons militaires et politiques, les concepteurs de l’Ecole libre ont pris en considération les faiblesses de la formation des élites du pays au XIX ème siècle ; faiblesses accentuées au regard du dynamisme de la réflexion menée en cette matière en Prusse, sous l’impulsion d’Humboldt, et aux Etats-Unis.

Et il est vrai que, en dehors des écoles d’ingénieurs et des écoles normales, l’enseignement supérieur français présentait des défauts non négligeables : il n’existait plus véritablement d’universités depuis Napoléon, les facultés se trouvant étroitement encadrées par les administrations de l’Etat et organisées sur une base mono-disciplinaire très étroite ; l’enseignement dispensé était essentiellement magistral à l’exception des facultés de droit et de médecine ; l’objectif principal était de former de futurs professeurs d’université, plutôt que des cadres économiques et administratifs de la nation ; enfin l’ouverture internationale était insignifiante. L’Ecole libre fut créée en rupture complète avec cet environnement : « libre » parce que privée (c’était une société par action), elle se donna pour mission de former de futurs cadres d’entreprises et hauts fonctionnaires, en leur proposant un enseignement pluridisciplinaire (1), « interactif » avant l’heure et largement inspiré des modèles étrangers.

Le succès de cette conception novatrice fut à l’origine de l’ampleur prise par l’Ecole de la fin du XIX ème siècle aux années 1930 : les jeunes gens qui y étaient formés, après un premier cursus au sein de l’université, n’éprouvaient aucune difficulté d’embauche dans les entreprises. Plus encore, le passage par la rue Saint-Guillaume devint rapidement presque obligé pour réussir les concours de recrutement dans les grands corps de l’Etat : Conseil d’Etat, Cour des Comptes, Inspection des finances, Diplomatie…. Et c’est ce succès même dans la formation des futurs hauts fonctionnaires qui conduisit progressivement les pouvoirs publics à s’interroger sur le statut de l’Ecole. Dès le Front Populaire, la question fut posée de savoir s’il était souhaitable qu’une école libre ait acquis une telle position dans le paysage de l’enseignement supérieur, tout particulièrement en ce qui concerne l’accès aux échelons dirigeants de l’administration. En 1944, le Général de Gaulle, chef du gouvernement, décida que l’Ecole libre devait entrer dans le champ du secteur public, dans le même temps qu’il voulut la création de l’ENA.

Une négociation s’instaura entre les dirigeants de l’Ecole libre (André Siegfried, Roger Seydoux, Jacques Chapsal) et les pouvoirs publics, représentés par Michel Debré et Jean-Marcel Jeanneney (2).

Les premiers acceptaient le principe d’une intégration dans le secteur public mais refusaient toute forme d’étatisation et de perte d’autonomie ; les seconds exigèrent la transformation du statut de l’Ecole mais admirent la préoccupation d’autonomie des dirigeants de celle-ci. L’accord qui fut trouvé, en toute clarté et non dans l’ambiguïté, est encore aujourd’hui le fondement institutionnel de Sciences Po.

Furent créées d’un même mouvement deux structures juridiques : une entité sui generis, de nature privée, dénommée « Fondation nationale des sciences politiques », par une ordonnance à caractère législatif du 9 octobre 1945 signée du Général de Gaulle ; une entité publique, composante de l’Université de Paris, l’Institut d’études politiques de Paris. A la première furent dévolus les biens de l’Ecole libre - ses immeubles et sa bibliothèque - au second la mission de formation initiale. Et toujours dans le même esprit, fut conclue entre la FNSP et l’Université de Paris une convention aux termes de laquelle la gestion administrative et financière de l’IEP était confiée par l’Université à la FNSP. Ainsi la mission d’enseignement de l’Ecole libre devenait-elle portée par un organisme public ; ainsi celui-ci restait-il libre de toute tutelle directe de l’Etat et de l’Université.

Depuis la fin de la 2ème guerre, l’histoire de Sciences Po fut celle d’une autonomie de plus en plus nette de l’IEP de Paris par rapport à l’Etat et celle d’une articulation toujours plus étroite entre la FNSP et l’IEP de Paris. En 1969, à la suite de la loi Edgar Faure, l’IEP de Paris est détaché de l’Université de Paris dans le cadre du démembrement de celle-ci ; sa gestion administrative et financière est confiée à la FNSP non plus par voie de convention mais par décret réglementaire.
En 1983-1984, la catégorie de « grand établissement », qui sera retenue par la loi Savary du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur, est conçue pour maintenir à l’IEP le statut d’autonomie que l’application des règles de droit commun énoncées par la nouvelle loi lui aurait ôté. Profiteront de cette catégorie le Collège de France, l’Ecole des hautes études en sciences sociales, l’Observatoire de Paris, l’INALCO, l’Ecole normale supérieure. L’IEP de Paris fut érigé en « grand établissement » par un décret du 10 mai 1985 qui maintient à ce niveau réglementaire la compétence de la FNSP pour sa gestion administrative et financière.

Dans les années 1990, les pouvoirs publics ont souhaité lier indissociablement les deux structures juridiques. Deux gouvernements successifs – ceux de MM. Juppé et Jospin – ont adopté un projet de dispositif législatif précisant la compétence de la FNSP dans la gestion de l’IEP et surtout élevant cette compétence du niveau réglementaire au niveau législatif.

Les deux projets reçurent un avis favorable à l’unanimité de l’Assemblée générale du Conseil d’Etat. Le premier devint caduc avec la dissolution de l’Assemblée Nationale en 1997. Le second fut adopté dans la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier et est venu modifier et compléter l’ordonnance du 9 octobre 1945 relative à la FNSP, qui dispose désormais dans son article 2, d’une part, que la FNSP assure la gestion administrative et financière de l’IEP de Paris et fixe notamment les moyens de fonctionnement de l’Institut et les droits de scolarité pour les diplômes propres à l’Institut et, d’autre part, que des représentants élus des élèves de l’IEP de Paris siègent avec voix délibérative au Conseil d’administration de la FNSP lorsque celui-ci détermine le budget de l’IEP et fixe les droits de scolarité.

Ce rappel historique permet de souligner qu’il n’y a pas eu ambiguïté mais volonté déterminée dans l’adoption des caractéristiques de l’ensemble formé par la FNSP et l’IEP de Paris.

Bien que la FNSP ne soit pas dépourvue de capital (constitué de ses immeubles et de sa bibliothèque), elle n’a pas été dotée financièrement à l’origine car l’objectif n’était nullement de l’investir de « l’indépendance financière qui caractérise habituellement les fondations d’utilité publique ». La FNSP n’a pas de telles caractéristiques parce que tel n’était pas l’objet de sa création. Elle se trouve, dès lors, effectivement presque totalement dépendante des subventions de l’Etat.

Bien que l’IEP de Paris soit un « grand établissement » au sens de la loi de 1984 sur l’enseignement supérieur, il ne possède ni patrimoine, ni budget et n’emploie aucun salarié, parce que dès sa création et durant toute son existence il a été clairement établi que tel n’était pas sa compétence.

Enfin, s’agissant de la dualité des organes décisionnels de Sciences Po, les autorités exécutives de la FNSP et de l’IEP de Paris souhaitent apporter les précisions suivantes. D’une part, jamais le Conseil d’administration de la FNSP n’a vu ses compétences si clairement énoncées qu’en 1998 avec la réforme législative de l’ordonnance de 1945. Jusqu’à cette date, les textes concernant la FNSP étaient muets sur la compétence de celle-ci concernant le budget de l’IEP et la fixation des droits de scolarité ; les textes concernant l’IEP ne mentionnent que « la gestion administrative et financière » de celui-ci sans en préciser la nature. S’il y avait ambiguïté sur ce point, elle a précisément été levée par le législateur.

D’autre part, ce ne sont pas n’importe quels administrateurs qui appartiennent tant au Conseil d’administration de la FNSP qu’au Conseil de direction de l’IEP de Paris : il s’agit en premier lieu de René Rémond, Président de la FNSP, Président du Conseil d’administration de la FNSP et membre de droit du Conseil de direction de l’IEP ; en deuxième lieu, de Michel Pébereau, membre fondateur du Conseil d’administration de la FNSP et président du Conseil de direction de l’IEP ; en troisième lieu des professeurs Jean-Paul Fitoussi et Jean-François Sirinelli, tous deux directeurs de centres de recherche de la FNSP (respectivement l’Observatoire Français des Conjonctures Economiques et le Centre d’Histoire de l’Europe du XXème Siècle) et professeurs titulaires de l’IEP de Paris. On observera que le directeur de l’IEP de Paris est membre de droit du Conseil d’administration de la FNSP.

Enfin, il est rare que le Conseil d’administration de la FNSP ait à « avaliser » dans les budgets des mesures sur lesquelles il n’a pas été invité à délibérer. Le Président de la FNSP et le directeur de l’IEP de Paris mettent d’ailleurs un point d’honneur à tenir informé le Conseil d’administration de la FNSP des grandes réformes mises en œuvre dans la mission de formation initiale portée par l’IEP comme en témoignent les procès-verbaux des séances du Conseil.

En réalité, une seule décision prise par le Conseil de direction de l’IEP de Paris a fait vivement débat au Conseil d’administration de la FNSP : la création de 1ers cycles de l’IEP de Paris délocalisés dans trois régions. Mais la question n’était nullement budgétaire (travaux et fonctionnement sont financés pour l’essentiel par les collectivités locales) ou juridique (il va de soi que la compétence d’ouvrir de nouveaux premiers cycles – dès lors qu’ils sont financés – appartient au Conseil de direction de l’IEP). Elle était de pure politique institutionnelle, certains membres du Conseil d’administration de la FNSP manifestant le souci que ces développements de l’IEP de Paris ne nuisent pas aux IEP de province et se faisant porteurs des inquiétudes manifestées par ces derniers. Nulle ambiguïté n’a régné sur les tenants et aboutissants de ce débat.

Notes

1) Les « sciences politiques » : le droit, l’économie, l’histoire, la géographie, la sociologie - la science politique comme discipline autonome ne devait émerger en France que dans les années 1940/1950.

2) (Jean-Marcel Jeanneney, Professeur émérite des universités, ancien ministre du Général de Gaulle, créateur et président honoraire de l’OFCE, est aujourd’hui membre fondateur du Conseil d’administration de la FNSP).